房产税改革当先立法后推进

　　胡怡建

　　十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，在完善税制方面，提出了包括增值税、消费税、个人所得税、房产税、资源税和环境税等在内的一揽子改革方案，其中“加快房地产税立法”的表述引人关注。这不但因为人们对房产税在房地产宏观调控中的作用寄予厚望，还因为与在缺乏统一法律规范的情况下进行试点的做法比较，房产税先立法后推进，在改革思路上有新意。

　　扩围改革势在必行

　　关于房产税改革，早在十年前，在十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，就已提出：“实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，相应取消有关收费。”经历了长达十年的理论准备、专家争议、社会讨论后，在上海和重庆已对房产税进行试点的情况下，征收房产税已逐渐被社会认可，改革扩围也已势在必行。

　　房产税改革扩围之所以必要，是由于我国相关税收制度不合理。我国现行房产税收体系具有流通经营税费重、持有居住税费轻的特点，即在房地产开发销售、转让和持有三个主要环节中，征税主要集中在开发销售和转让环节，较少在持有环节。故而，无论从税收合理性、税收制度公平性，还是从地方财政可持续性方面出发，都有必要进行房产税改革。同时，这一改革必须考虑可行性。从上海和重庆的房产税试点方案看，对增量房中的投资性购房，均按较低税率征税，这反映出房产税改革试点的主旨并不在于建立制度合理的最优方案，而是选择现实可行的次优方案。这种做法因符合对大多数房产持有者不征税的利益要求，从而能被社会广泛接受，是现实可行的改革方案。

　　功能作用有待提升

　　房产税具有取得财政收入、调节收入分配和调控经济运行三大功能。财政收入功能主要指增加财政收入，尤其是增加地方财政收入，是房产税最基本和本质的功能。调节收入分配功能主要指房产税具有促进财富公平分配、缩小收入差距的功能。对持有环节征收房产税，会增加房产持有成本，影响纳税人对房产购置和使用的决策，从而对房地产市场供求和价格产生影响，这就是房产税的调控功能。

　　虽然房产税理论上有以上三大功能，但从上海和重庆的现行试点效果看，作用并不明显。在财政收入方面，2012年上海市税务部门已对20.8万套住房完成了房产税的征免认定，其中应税住房约3.7万套，约占已认定住房总数的17.8%。再加上2011年认定的近2万套应税住房，到今年底估计再增加5万套，以此计算，全年应税房产约为10万套，总收入大致在5亿元，平均每套5000元左右，取得财政收入的作用极有限。在调节收入分配方面，虽然设置了累进税率，但因征收规模过小，作用难以有效发挥。在调控方面，收取房产税后，房地产价格仍持续上涨，反映了房产税与房地产调控的关联性较弱。

　　要提升房产税功能和发挥房产税作用，不仅要扩大房产税试点和深化房产税改革，更重要的是合理定位房产税的功能和作用。从其功能的逻辑关系和未来趋势看，应确立取得财政收入为主、调节收入分配和调控为辅的房产税功能作用定位。原因在于，筹集财政收入是税收最本质的功能，房产税作为我国最具增长潜力的税源，在未来流转税比重趋于下降、所得税和财产税比重上升的税制结构性调整中，以及在房地产开发转让环节税收比重下降、房地产持有环节税收比重上升的房地产税收体系调整中，均将发挥重要作用，并将为地方财政提供日益增长、可持续的税收来源。另两种作用则处于从属地位，不会改变。

　　推进须立法先行

　　在我国，虽然房产税试点改革已为大多数人接受，试点扩围也是改革趋势，但因缺少系统规范的法律制度，推进改革困难重重。这次十八届三中全会提出先立法再推行的主张，正当其时。房产税立法，需破解以下难题。

　　房产税立法涉及的基本问题，是确认征税范围。上海目前对增量房征税，对存量房不征税；重庆除独幢别墅外也是只对增量房征税。之所以选择增量房征税，主要考虑的是征收管理的可行性。对增量房征税，体现先告知再征税的原则，在居民接受方面有可行性。同时，可以按照交易价格对增量房征税，这样也相对简单，在管理方面有可行性。从时点上看，随着时间推移，当期增量房会变成存量房，当年征收房产税的增量房在下一年度也可称为存量房。从长远来讲，通过转让交易，存量房绝大部分将转变成增量房。

　　房产税立法还涉及普遍征税和选择征税的抉择。上海和重庆目前都采取选择性征税方式，但征税依据有区别。上海依据户籍、套数和面积三个标准计算征税，而重庆依据地区、价格、套数和面积四个标准计算征税。对增量房实行选择性征税，是现行上海和重庆房产税的基本模式。出发点是，居民为满足基本生活之需购置房产不征税，主要针对购置投资性房产征税，从而发挥其调节收入分配和调控经济的作用。但选择性征税也存在问题，一是使得税收制度复杂化，二是不符合财产税的普遍征税原则，三是不符合公平原则。

　　房产税立法的第三个问题是，计税采用交易价格还是评估价格。上海和重庆都采用交易价格作为计税价格。主张交易价格的理由，主要是基于对增量房征税，并且以静态视角分析，同时现实中房产价格还处于上涨过程中。但如果对存量房征税，或者以动态视角对增量房征税，采用交易价格可能会显得不合时宜。从长期动态分析，以评估价格替代交易价格是趋势。

　　房产税立法的最后问题是税率结构，涉及比例税率和累进税率选择。累进税率有按价格和数量两种计算办法，目前上海和重庆的个人住房房产税税率，总体按交易价格确定。在对增量房征税，同时限购和限贷的前提下，依据交易价格确定税率，有其合理性和必要性。但从未来的改革方向看，当需要采用房产税进行调控时，或要对存量房征税时，可以将税率以交易价格来设计的做法，改为以房产套数来设计。

　　房产税立法面临艰难选择，关键是对房产税的合理定位。需要有合理、可行的法律先行，来规范房产税改革。

　　(作者系上海财经大学公共政策与治理研究院教授、院长)