房产税：市场规制权与对策权的博弈选择

　　《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中首次从中央文件层面提出房产税立法，指出要“加快房地产税立法并适时推进改革”。房产税再次成为社会舆论的焦点。

　　探寻房产税征收的合法性与正当性，并详细论证征收房产税所涉及的税法要素，这是可取的思路。但对房地产的特殊市场规制权、相关主体的市场对策权以及作为二者博弈结果的房产税税制等一系列问题却不能习惯性的以对策回应所简单化。这些问题之所以无法绕过，不仅在于对它们的细致考察有助于分离出征收房产税的深层次因素，更重要的是，它们可以充分展示任何法律制度建设都必须考虑的、具有普适性意义的权力(权利)博弈。

　　一、房地产的市场规制权和市场对策权

　　住房是准公共产品，它具有公共产品的本质——社会的共同需要，这个属性直接限制了房地产市场规制的边界，决定着可行的效率型房地产市场的法律制度安排。房地产市场规制权属于特殊市场规制权。2010年的“国八条”和2013年初的“国五条”的核心是坚持执行以限购、限贷为核心的调控政策，打击投资投机性购房并继续要求各地公布年度房价控制目标。这两个对房地产市场进行价格、数量等方面规制的文件当然属于特殊规制的范畴。

　　市场对策权是接受调控和规制的市场主体从事市场经济活动的一种自由权。从整体主义视角看，按照关注后果特别是利益分配后果的实用主义进路分析，在为某一方提供制度保护时，也要求这一制度安排对具有同样正当性权利诉求的其他方不应施加过高的制度成本。“国五条”“国八条”等房地产市场规制行为目的很明显：抑制房价，抑制投机性购房。规则制定者则以受体能否遵守规则来决定政策效果，似乎给购房者和房企设定了较高的行动标准。

　　首先，除了当前没有任何住房的消费者外，受制于政策限定的数量和购房者资格，无论政策受惠者在规则的实施当中获得怎样强烈的正效应，其他微观消费者和房企不可能因此形成强烈的社会共同需要感。因此，很多消费者采取极端的“假离婚”方式获得购房资格。

　　其次，对于没有购房资格的消费者来说，或者是进城务工人员，或者是没有当地户口的其他人员，他们在为这座城市奉献自己的汗水与泪水的同时，其居住权却被剥夺了。那么这些无辜的消费者很容易在主观非可责难的前提下采取另外可能产生更大风险的方式获得住房，比如，借用别人身份证和户口购房，比如购买没有保障的小产权房。

　　二、房产税成为博弈中必然选择的理由

　　政府通过限购、限价等直接干预房地产达到房价降低的目的无论是从实践效果还是经济发展的规律来看都变得非常困难。经济的复杂性和住房公共品的属性使得原本目标明确的规则行动带来越来越多的非意图后果。这正是市场规制权与对策权博弈的后果，也是房地产市场调控面临的挑战。是故，政府致力于一般性规则的制定与推行可能使房地产市场调控目标能够看到曙光。房产税则是这场博弈当中的必然选择。理由有三：

　　第一，我国房价走势不断攀高的深层次的原因是土地流转制度和地方政府财政资金紧张以及其中滋生的权力腐败问题。浅层次原因才是购房需求大于供给，其中包括大量投机性购房和不断增长的城市人口数量等导致的需求增加。单纯通过降低需求的方式达到降低房价的目的效果有限，反而还会因此而抑制刚性需求。在房地产规制权与对策权博弈的情况下，通过非法律规则显然无法达到所欲之目的。但是，通过立法的利益均衡过程，无论是短期的降低购房需求目标还是长期的降低房价目标都可以得到恰当的配置。

　　第二，通过房产税税法制度调控房地产市场能够避免频繁变动的制度安排。近几年来，伴随着房价的居高不下，政府不断给予的政策调控措施以及地方政府相应的变通措施，导致国内整个房地产业的发展出现不稳定状态，政策的不可预测性致使房企和消费者都陷入对房地产市场的无法认知性。同时，制度安排的频繁变动有损立法尊严，形成信息传递的负向性。房地产市场各方利益主体已经明显出现规避效应。房产税税法制度则由于立法的相对稳定性和安全性可以减少种种由于制度频繁变动引发的信息噪音。

　　第三，征收房产税可以满足多主体的需求。一方面，征收房产税，可以增加地方政府相对稳定的财政来源，地方政府进而有更多的空间和能力提供公共品的服务；另一方，通过房产税的制度设计可以有效的将房价控制在合理的水平之内；再者，因征收房产税而产生的挤出效应，可以使更多的资金流向国家引导的产业。同时，征收房产税可以影响居民的住宅消费选择，使住宅作为公共用品的消费回归理性。

　　三、用什么样的房产税制度设计来促使形成合作博弈

　　是否有更为合理的权利配置进路以促使市场规制权与对策权之间能够形成合作博弈关系？答案是肯定的。笔者认为，至少应从几个角度进行具体的制度安排。

　　第一，恪守财产税属性的房产税利益再分配效应。房产税的财产税属性要求征税对象限于以财产形式表现出来的存量房产。为提高房企的利润，对商品房的销售环节征税只能引发企业将税收转嫁到商品房成本当中，对降低房价并无益处，精心构建的法律制度安排也不会产生意欲的利益再分配后果，最终损及本应受保护的住房消费者的根本利益。当然，对存量房产征税会激发现阶段房产评估和存量房产登记的制度需求，如果忽略了行政治理机制的内在规定性和对房产评估体系规律的陌生，房产税的征收将不具有司法操作意义。这是房产税制度安排必须考量的配套机制。

　　第二，保有阶段征收房产税，结合家庭收入实行差异化税率。在保有阶段征收房产税，对高收入家庭的住宅权属选择冲击更大，而在住房市场中，低收入家庭的住房消费需求则受房产税影响更大。因此，应在量能课税原则指引下，对不同的住宅类型实行差异化税率。就我国而言，目前比较合理的选择是：分别从房产来源(单位福利房还是商品房)、房产套数、家庭收入、房屋面积、居住地区等各个考察要素入手，制定相应的免征税部分和差异化税率部分。这样的模式可以在纳税人合作的前提下，达到提供稳定的税源，平衡不同的住宅需求和抑制高档住宅需求的基本均衡状态。细分的税率制度设计可以优化住宅需求结构，避免社会资源配置的低效率甚至无效率。当然，这样的制度设计对税收立法层面的技术要求较高。

　　第三，将农村房产市场纳入到房产税的征税范围。无论是对住房购买者而言，还是房企而言，中国的房地产领域还存在着一系列与制度化的城乡差别相关的特权。在中国城乡一体化背景下，房产税制度设计者们必须创造框架条件，清除房地产领域一些群体根植于灵魂的“应得权利观”，保证在未来城镇化蓝图下中国各个群体在房地产领域实现分配正义。同时，对于遏制屡禁不止的“小产权”房治理也提供相应的制度依据。没有“小产权”房购买资格的群体在“小产权”房无证风险与“小产权”房成本风险的双重压力下，可能选择从正规途径实现住房需求。(作者单位：山西财经大学法学院)