集体土地制度弊端日益显现 专家称改革时机成熟

　　国土资源部内部人士向《中国新闻周刊》透露，“如果没有大的变动，新土改将会纳入十八届三中全会，但具体内容肯定是框架性思路和原则性改革方向。事涉全国性改革，新土改内容将宜粗不宜细。”

　　中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议将于11月在北京召开。公众普遍对此次会议讨论及进一步推动有关方面的改革抱有期待，其中，土地制度改革是舆论焦点之一。

　　9月中旬，有业内人士放出消息称：“十八届三中全会或将出新土改的有关框架性思路。”

　　无论外界如何揣测，毋庸置疑的一点是，新一届中央政府组成以来，城镇化成为推进改革、稳定增长的重中之重。城镇化涉及土地、户籍、公共服务等一系列制度调整，如此，改革和完善现行的土地管理制度将是无法绕开的门槛。

　　更不可回避的是，集体土地制度弊端日益显现，尤其是农村集体土地征收补偿安置引发的社会矛盾，以及大量农村剩余劳动力进城带来的一系列社会问题，日益影响社会稳定，甚至影响政府的公信力和威信，演变为政治问题。

　　作为长期研究土地制度的学者，中国土地学会副理事长黄小虎期待着三中全会对于土地制度改革能有实质性突破。在他看来，“目前改革政府经营土地制度的时机已经成熟，允许集体建设用地进入市场，是土地制度改革的题中应有之意。”

　　从“既要地，也要人”到“只要地，不要人”

　　上世纪80年代，被征地的农民以“农转非”身份被统一安置就业。据长期在国土系统工作的黄小虎回忆，计划经济时期，国家征地的补偿费用不高，但对因征地而失地的农民，由国家予以安置。其具体措施，一是“农转非”，农业户籍转为城市户籍；二是把农业劳动力安排到城市企事业单位就业。

　　“这种转变所体现的经济关系，是失地农民能在一定程度上，分享土地转变用途后产生的增值收益。”黄小虎说。他将过去计划经济时期的征地制度比喻为“既要地，也要人”。

　　国土资源部耕地保护司司长严之尧认为，在当时土地、资金相对匮乏的条件下，现行的土地制度有效推动了重点区域的快速城镇化、工业化，防止了农村土地的无序流失，避免了城乡建设对农业生产的冲击。

　　在计划经济时期，国家工业化、城市化进程相对缓慢，加之有“农转非”的利益分享机制，征地引起的社会矛盾并不尖锐，很多农民甚至还盼望国家征地，“把征地当作改变自身命运的机遇”。

　　进入20世纪90年代以后，被征地农民开始转为货币安置。在激烈的就业市场竞争中，征地农转非人员开始演变为“弱者”。

　　根据重庆市政协一则关于《渝北区征地农转非人员生活困难状况的调研报告》显示：征地农转非人员中，享受城市最低生活保障、人均月收入450元内的低收入家庭，享受廉租房待遇的无房户和住房拥挤户等，在缺少收入来源，物价不断攀升，支出不断增加的状况下，生活十分困难。

　　上述报告称：征地农转非人员，转非前自给自足，有的还较为富裕。如龙溪地区转非前的农民，通过种植蔬菜，养殖水产畜禽，闲暇时外出打工，家庭人均年收入一般在1万～3万元左右。农转非后，熟悉的农活不能干了，不少人对城市的工作难以胜任。即使就业，收入普遍很低，辛辛苦苦起早贪黑干，一月工资才680元，经济状况经常处于捉襟见肘状态。

　　长久以来，土地征收补偿一直以土地粮食作物年产值为基点确定补偿费的办法延续至今，这与农民的受偿意愿有很大的落差，也与社会发展的现实状况不相适应。

　　改革开放30多年，普通公职人员的工资增长了100倍以上，粮食价格增长不到10倍。

　　“由于农业产值增加远远赶不上工业发展的速度，农产品和工业产品附加值的差距越来越大，农、工部门之间交易条件不断恶化，造成被征地农民的实际受偿水平大大减少，相对收入大幅降低。同时，农地转为国有土地进行商业开发，政府获得了土地增值收益，开发商或其他投资者也能从土地涨价中获益，被征地农民却无法分享发展成果，造成城乡差距日益拉大。”严之尧说。

　　在当下，政府已无法提供“吃皇粮”式的就业机会，普遍做法是给被征地农民发放一笔安置补助费，让其自谋出路。黄小虎将当下征地比喻为“只要地，不要人”。

　　但这种货币补偿，却是延续了计划经济时期的做法，即由国家规定补偿标准。补偿费用的具体构成是：土地补偿费、青苗补偿费、地上地下构筑物补偿费和人员安置补助费。

　　黄小虎分析称，土地补偿费是按农业年产值的若干倍估算，大体属于农地的地价。就是说，农地改变用途后产生的增值收益，农民不能分享了；安置补助费也是按农业年产值的倍数来估算的，考虑的也只是农业劳动力的再生产。

　　征地引纠纷

　　进入21世纪，城镇化发展战略开始全面实施。黄小虎表示，在许多地方党委和政府的心目中，所谓“城镇化”，就是大张旗鼓地搞城市建设和城市扩张。城市扩张要占用农地，城市建设的资金要靠征地后的“招、拍、挂”，于是分批次征收愈演愈烈，被“一脚踢”出去的失地农民与日俱增。

　　根据国土资源部资料显示：1996年-2010年，全国建设用地增加7410万亩，已造成3000多万农民失去土地。2010年-2020年，全国还需要安排新增建设用地5250万亩，其中占用耕地约3000万亩。按照目前全国人均耕地水平和现阶段每征收一亩耕地大约造成0.78个失地农民测算，这一阶段将有2300万农民失去土地。

　　处于工业化、城镇化快速发展期，由土地利益引发的矛盾已进入高发期。严之尧分析认为，在现有土地利益分配格局下，大量被征地农民往往未能实现生产生活的同步发展，甚至变为新的“无产者”，加上少数地方在征地过程中工作方式简单、粗暴，以及存在违反程序、克扣征地补偿款项等行为，引发农民强烈不满和抗争。

　　据国家信访局统计，当前群体性上访事件60%与土地有关。土地纠纷已经成为税费改革后农民上访的头号焦点，占社会上访总量的40%，其中征地补偿纠纷又占到土地纠纷的84.7%，每年因为征地拆迁引发的纠纷在400万件左右，且呈易发、多发态势。

　　严之尧进一步分析认为，在现行土地制度下，集体土地仅被赋予了资源属性，但没有被赋予资产和资本属性，其仅在有限的情形下才可以进行建设和进入市场，这就限制了市场流转的可能性，客观上也限制了农民土地财产权的实现，导致他们在社会分配中处于弱势地位。

　　随着城市土地市场的日益火爆，农民的土地财产意识也日益觉醒，提出了按市场价补偿和允许集体土地进入市场等要求，抵制和抗拒政府征地的极端事件普遍发生。“如果继续沿袭现行的‘只要地、不要人’的模式，势必招致农民的抵制，破坏党和政府的形象与公信力。”黄小虎说。

　　“宜粗不宜细”

　　“如果没有大的变动，新土改将会纳入此次三中全会，但具体内容肯定是框架性思路和原则性改革方向，事涉全国性改革，新土改内容将宜粗不宜细。”国土资源部一位不愿具名人士透露说。

　　对比历届三中全会，可以发现，有关改革内容都是原则、方向性的，改革方式都是自下而上，循序渐进的、从试点到全范围的过程。

　　实际上，各地方试点早已经开始。今年6月出台的《海南省集体建设用地管理办法(试行)》，从根本上解决农村土地违法建房、非法入市等问题。

　　8月5日，广东省法制办向社会公布，《广东省农村宅基地管理办法》，这份送审稿提出，将允许农村宅基地在镇域范围内流转。呼唤多年的农村宅基地流转即将成为现实。

　　改革尺度更大的是，10月1日即将实施的《温州市农村产权交易管理暂行办法》，规定包括农村土地承包经营权在内的十二类产权，可在依法、自愿、有偿、公开、公平、公正的原则下进行交易。

　　在各种改革尝试中，呼声最高的是农地入市。即是农村集体建设用地入市。

　　早在1998年《土地管理法》第二次修订之时，国土资源部等部门就曾考虑是否将集体建设用地流转内容纳入，但最后折中方案是“先试点、再总结”。

　　近些年，各地相继试点土地流转。例如重庆的地票交易，成都的土地流转，广东佛山市南海区的配置股权分红，天津的宅基地换房等等，尽管各地做法各异，但也积累了不同的土地流转经验。

　　而转折点发生在2008年。尽管当年启动新一轮《土地管理法》第四次修订，未能将集体建设用地流转合法化，但随后召开的中共十七届三中全会则提出了建立城乡统一的建设用地市场等改革目标，并强调依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿。这都为今后土地制度改革指明了方向。

　　可是5年时间过去了，国家层面的土地改革却没有进展，社会各界都寄望于十八届三中全会。

　　中国社会科学院农村发展研究所宏观室主任党国英预测，即将召开的十八届三中全会如果对土地制度作出调整，从各地的试点来看，“农地入市”将会是土地改革的重点。

　　争议“农地入市”

　　上述不愿具名的国土部门人士表示，以农村集体建设用地使用权和宅基地使用权流转为突破口的“新土改”之所以争议不断，是因为大家担心，农地入市会导致农民利益无法保障。

　　这也是中央政府的担心——集体建设用地流转会造成农民大量失地，形成社会的不稳定因素。为此，中央层面一直未对土地流转有过明确表态。

　　今年全国两会期间，全国政协委员、中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文表示，依法、自愿、有偿是土地流转的基本原则，实践中有些地方违背这些原则，出现违背农民自身意愿、强制性流转土地的情况。

　　陈锡文的表态反映了中央层面一直以来的顾虑，即土地流转会造成土地过度流向富裕阶层，最终伤害到农民的利益。

　　据悉，近日国土资源部下发的《关于开展农村集体经营性建设用地使用权流转试点工作的指导意见》，其中一个重点就是集体土地流转以后的管理和服务，如何保障农民的利益。

　　地方政府反对声音也比较强烈。黄小虎表示，“允许集体建设用地进入市场，必然触及政府经营土地制度，并对这一制度下形成的利益格局产生冲击。”

　　据知情人士透露，目前改革方案争议的焦点在于，改革政府经营土地的制度，必然涉及财政体制、金融体制、投资体制、干部管理体制、各级政府的事权划分乃至区域经济布局、经济社会发展战略等各方面深层次改革，可谓牵一发而动全身。

　　在党国英看来，新土改问题涉及农民土地所有权和地方政府对土地财政的冲动等一系列深层次矛盾。如何让集体土地同权参与城市开发，如何保障集体土地所有者的利益，这都需要明确的顶层设计。

　　黄小虎认为，新土改的方向应该是允许集体建设用地通过各种方式上市交易，构建城乡统一的土地市场。在这个大前提下，对于不同类型的农村建设用地，要区别对待，分步推进。

　　严之尧则认为，集体土地制度是一个重大而复杂的命题，必须找准切入点，从关键的征收制度改革入手，撬动现代农村集体土地产权制度建设，同时配以国家财税、金融、教育、医疗、司法等制度的健全完善，建立一套新型农村土地制度体系。