金融监管核心是提升效率和透明度

　　去年12月召开的中央经济工作会议指出，深入研究并积极稳妥推进金融监管体制改革。中国金融体制改革有其内在的复杂性。笔者认为，既要借鉴国际经验，又要考虑中国特色，这可能是金融体制改革的一大方向。

　　　集中统一监管成为国际主流趋势

　　不管模式如何变化，提升市场效率和透明度的监管“核心”从未改变。2008年美国次贷危机前，分业监管是主流，此后，集中统一监管思路更为流行。2008年美国次贷危机中，出面救助濒临破产大型券商的是美国财政部和美联储，美国证监会并未过多干预，最终解决之道是给券商发放了银行牌照，券商的管理职责是由美国金融业监管局(FINRA)负责的，这是美国最大的独立非政府证券业自律监管机构，类似于证券业协会，但权力远大于后者。

　　英国作为老牌资本主义国家，在金融监管上，鉴于2008年金融危机的影响，2012年1月金融服务管理局(FSA)被拆分为金融行为监管局(FCA)、审慎监管局(PRA)。根据《2000年金融和市场服务法》，FCA职责有四方面：维护金融市场及业界信心；促进公众对金融制度的理解，教育投资者正确认识投资风险；确保业者有适当经营能力及财务结构健全；监督、防范和打击金融犯罪。虽然制度上是“双头监管”，但PRA的审慎监管，一定程度上就是对FCA的监管。

　　德国实行大一统监管模式。2002年5月1日成立的德国联邦金融监管局(BaFin)是集银行、保险、证券/资产管理监管为一体的监管模式。同时，考虑到行业差异，为银行、保险和证券分设了独立的组织部门；跨行业监管则由交叉业务部门执行。

　　法国2003年根据《金融安全法》将原有的三大金融管理机构——证券交易委员会、金融市场委员会及金融管理纪律委员会，整合为金融市场管理局(AMF)。

　　再看日韩。日本金融管理局(FSA)权力很大，是1998年“金融大爆炸”的产物。韩国金融服务委员会(FSC)是韩国政府首要金融监管机构，前身为成立于1998年的韩国金融监督管理委员会，把“监管”改为“服务”意味深长。一个特殊之处是，具体的、日常监督由韩国金融监督院负责，但这是民间的特殊法人，一定程度上类似于行业协会，但权力比美国金融业监管局还大。另外，需要指出的是，韩国的证券、期货交易所已经合并为韩国交易所，即成为证券交易所、期货交易所的母公司，具体管理还是由各家自行负责。

　　综合而言，集中监管已经成为国际通行做法，更为贴切的表述是所有金融机构集中到一个监管机构。但是，证券市场有特殊性，因此单纯监管股市的机构仍存在。如美国证监会致力于“保护投资者利益，维护公平、有序、高效的证券市场，并促进资本的形成”，其核心就是执法。从这个角度看，所有证券市场的参与者均在其监管之下，但核心是看该参与者是否违法。此外，所有国家均设立了独立的央行，目前还没有把“一行三会”合而为一的情形。

　　　监管重心是“监”还是“管”

　　当前国内金融体制改革的核心问题是，监管重心究竟是“监”还是“管”。其实，市场对于监管机构的心态始终较为复杂：行业低迷或不景气时，希望监管机构多扶持；行业景气、特别是股市牛市时，又非常担心“十三道金牌”。因此，很多时候，投资者有着疑问，“究竟姓监还是姓管”？

　　中国金融市场很大，因此德国式三会合一的大一统想法估计很难成行。笔者认为，参照国际做法，有三个方案可供选择：一是，保留证监会，把银行、保险监管合并为金融监管委员会(“金监会”)。二是，把目前人民银行的职责适当分离，即除了保留货币/汇率政策职责、最后贷款人外，外汇管理(主要指外汇额度管理而投资功能，如梧桐树公司则独立)、银行间市场、黄金交易所及支付结算、金银币等非央行功能划入金监会；其他和前方案类似。三是，把机构管理与市场监管的职能分离。人民银行仅保留央行职能(如前)。赋予证监会准司法权，具有独立查处证券市场一切违法违规之权，所有审批权予以剥离，如把IPO、上市公司再融资审批划归交易所，除保留投资者保护基金外，其余下属机构(包括六大交易所、证金等)划入新成立的金融管理委员会(“金管会”，管理为主)、登记结算公司仍回归交易所。金管会管理所有金融机构，当然也包括银行、证券、保险及其行业协会，这样通过金管会下设的综合金融局可以把金融集团管理起来，这对减少监管套利无疑是非常有益的。新的证券监管部门主要职责是“教育投资者正确认识投资风险”、“监督、防范和打击金融犯罪”，成为资本市场违法者头顶上的“达摩克里斯之剑”。当然，事关证券市场全局性、战略性问题的研究及创新产品的审批等也由证监会负责。也可以学习韩国，把六大交易所集中成立交易所集团。不管如何，提升交易所的独立性是当前金融体制改革非常重要的课题，这对于减少资本市场扭曲、恢复市场“初心”，有着非常积极的意义。

　　改革的首要任务就是确保监管的独立性，避免利益冲突。我们过去经常说不能“既当裁判员，又当运动员”。例如，既然证金公司是普通法人，那么其二级市场的行为就必须遵守《证券法》。既然作为机构投资者作出了承诺，那么监管部门就要监督其履行情况，至少信息披露不能例外。因此，确保“监督中性”，必须把“监市场”和“管机构”分开，就如同电力系统的厂网分离一样。笔者坚信，如按前述方案三来改革的话，很多问题则将会迎刃而解。

　　长远而言，随着各金融机构数量的增多，大约金融租赁子行业的机构略少，对于银行、保险、证券、基金、信托、期货等牌照，今后似应按照相关法规，在满足合规性(相关净资本的要求应按市场发展阶段予以与时俱进地提高)的前提下，以注册登记为主；出于对外开放的需要，对外资持股比例上限予以限制也是可以理解的。当然，对于因经营不善而难以为继或违法经营者，也不必如过去那样“僵而不死”，必须予以坚决关闭或被行业经营规范的同业兼并，不应鼓励外行式收购。从这个角度看，今后牌照的审批功能会逐步弱化。从行业监管角度对金融机构的行为予以全方位监测，将逐步成为金融监管的重点。从这个角度看，目前的当务之急应是先确定金融体制改革方案，然后在最短时间内起草、审议《金融监管法》，在此之后修订《证券法》，方可做到一劳永逸。(蔡红标)